Иницијатива за оцену уставности Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору

Потписи који су прикупљени до среде, 19.02, у 12 часова, предати су као прилог иницијативи у штампаном облику. Због великог интересовања електронски формулар за подршку иницијативи ће остати отворен до доношења одлуке од стране Уставног суда.

УСТАВНОМ СУДУ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

 

 

Б е о г р а д

—————

 

 

ПРЕДМЕТ: Иницијатива проф. др Миодрага Јовановића, доц. др Горана Дајовића, асс. др Бојана Спаића и других лица потписника ове иницијативе за оцену уставности одредаба из чланова 1 – 3 Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору (Сл. гласник РС, број 108/13)

 

 

 

Одредбе из чланова 1-3 Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору (Сл. гласник РС, број 108/13) нису у сагласности како с одредбама из члана 4 став 1 и члана 194 став 1 Устава Републике Србије које прописују да је „правни поредак Републике Србије јединствен“, тако и са одредбом из члана 91 став 2 Устава РС, која прописује да је „обавеза плаћања пореза и других дажбина општа и заснива се на економској моћи обвезника“, из разлога који су изложени у одељцима I – III ове иницијативе.

На почетку је неопходно разјаснити суштински важно питање: каква је правна природа „давања“ или намета који је овим Законом уведен. Иако законодавац у називу Закона користи термин „смањење нето прихода“, реч је о специфичном облику пореза на доходак грађана. Када се оспорени Закон схвати у својој правој природи – тј. као порески закон – онда постају сасвим јасни и разлози за његову неуставност. Да је реч о пореском закону, у то немају сумње ни јавно мњење, које је намет који је њиме уведен назвало „солидарним порезом“, ни сами предлагачи Закона. У интервјуу који је дао Франкфуртер алгемајне цајтунгу 21.1.2014, а који је пренео сајт радија Дојче веле (вид. bit.ly/1jAR7bQ), потпредседник владе (која је предлагач закона) А. Вучић је изјавио: „увели смо посебан порез за чиновнике који зарађују више од 550 евра – то нас баш не чини омиљеним у Србији…“. И државни секретар Министарства финансија, Н. Ћорсовић, које је било састављач предлога закона говорећи о Закону за ТВ дневник изјавио је: „Солидарни порез је установљен законом и он се као такав не може ни укинути докле год се не конституише нова Скупштина. Наш став је био да се он мора увести и то је један вид солидарности како бисмо купили себи довољно времена да неке ствари системски решимо…“ (вид. bit.ly/1aY2p6U). Предност, дакако, имају правни аргуменати које ћемо изложити у наставку, а из којих је јасно да је „намет“ који се оспореним Законом уводи, заправо један нови порески облик.

I

Прво, уставни основ за доношење оспореног Закона, по образложењу самог предлагача, садржан је у чл. 97, тачка 15 којом је предвиђено да „Република Србија уређује и обезбеђује финансирање остваривања права и дужности Републике Србије, утврђених Уставом и законом.” Овакав уставни основ без изузетка се наводи кадгод је реч о усвајању неког од пореских закона. Међутим, праву природу овог закона открива у већој мери уставни основ који се не наводи изричито. Наиме, када је усвојен Закон о утврђивању максималне зараде у јавном сектору (Сл. гласник РС, број 93/12), који би се могао, барем по називу, сматрати најсроднијим с оспореним Законом, као уставни основ за доношење тог закона није наведена поменута тачка 15, већ су наведене тач. 8 и 17 члана 97 Устава РС, а којима је прописано да Република Србија уређује и обезбеђује систем у области радних односа, економске и социјалне односе од општег интереса. Дакле, већ у свом уставном основу („финансирање права и дужности РС“, а не „уређење система радних односа или социјалних односа од општег интереса“) препознаје се права правна природа оспореног Закона као пореског закона.

Друго, оспорени Закон по својој природи није закон о смањењу зарада. Такав закључак проистиче из члана 105, ст. 2 Закона о раду, који предвиђа да се под зарадом запосленог сматра „зарада која садржи порез и доприносе који се плаћају из зараде.“ Другим речима, када се говори о заради сваког запосленог, па и оног у јавном сектору, мисли се на бруто износ зараде. Како новоусвојени закон говори о умањењу нето прихода, то је јасно да овде није реч о мери смањења зарада. Поврх тога, у нето приход (чл. 2, тач. 4 оспореног Закона) који се према овом Закону „смањује“ улази и приход који запослени оствари од другог послодавца из јавног сектора (нпр. накнада коју средњошколски професор у државној средњој школи добије од Завода за издавање уџбеника као ауторски хонорар за написани уџбеник). Међутим, уколико већ није реч о смањењу зарада, а које иначе држава у јавном сектору може да оствари без великих уставних и правних потешкоћа (нпр. законом, одговарајућим уредбама, те најзад кроз колективне уговоре где држава иступа као послодавац, итд.), о чему је онда реч? Једини могући одговор је да је, као и свако друго недобровољно плаћање држави које није праћено противуслугом, и овде у питању један облик пореза.

Треће и коначно, контролу извршења овог закона врши Пореска управа. Уколико Пореска управа утврди да исплатилац прихода није у буџет уплатио износ у висини „давања“ које закон одређује за одређено физичко лице запослено у јавном сектору, Пореска управа доноси коначно решење којим се обвезнику „давања“ (физичком лицу) налаже да тај износ уплати на прописани рачун буџета РС (члан 4, ст. 2, 3, 4 Закона). Осим тога, „у поступку утврђивања, контроле и наплате разлике за уплату нето прихода, на сва питања која овим законом нису уређена, сходно се примењују одредбе закона којим се уређују порески поступак и пореска администрација“ (члан 4, ст. 7 Закона). Према томе, орган управе који се стара о примени Закона, као и поступак по којем тај орган делује у случају потребе, јасно указују да је у случају овог намета реч о једном пореском облику.

Да резимирамо: (1) по намери законописца и законодавца (2) по томе што је реч о недобровољном финансијском давању, а не о било каквом смањењу зарада (3) као и према начину на који се примењује, оспорени Закон је, без икакве сумње, порески закон. Такву правну природу овог закона не може да прикрије његов назив. Уосталом, као што је и из праксе Уставног суда познато, правну природу одређеног правног института не одређује његов назив, него његов правни смисао и веза коју има с другим правним институтима у датом правном систему. Тако је, примера ради, у својим одлукама о уставности и законитости одлука о јавним паркиралиштима појединих органа локалне самоуправе (IУл – 101/2008 од 24.11.2011. године (Сл. гласник РС, број 99/11); IУл – 16/2009 од 27.10.2011. године (Сл. гласник РС, број 92/11)), Уставни суд заузео став да тзв. „доплатна карта“ није никаква накнада за услугу, како су то доносиоци поменутих аката именовали, већ је по својој природи врста казне. Такво исправно тумачење Уставног суда у датим случајевима определило је и његову коначну одлуку о несагласности тих аката с Уставом односно са законом.

II

Пошто је констатовано да се оспореним Законом заправо уводи једна врста пореза, образложићемо зашто тај нови облик пореза није у сагласности с Уставом РС. Прво ћемо изнети разлог због којег овај Закон крши уставну(е) норму(е) о јединственом правном поретку у РС, а затим ћемо образложити његов дискриминаторски карактер који га чини супротним чл. 91 ставу 2 Устава РС.

 

Ad. 1. Први разлог због којег је оспорени Закон, тачније одредбе којима се уређује питање „пореске основице“ и пореске стопе (члан 2, став 1 тач. 3-9, и став 2, као и члан 3) неуставан, јесте да он крши уставно начело јединства правног поретка Републике Србије (члан 4, став 1 и члан 194 став 1). Због чега овај Закон нарушава поменуто јединство? Разлог је у томе, што се материја опорезивања дохотка (и свих других сродних прихода) у Србији искључиво уређује Законом о порезу на доходак грађана (Службени гласник РС, бр. 24/01, 80/02, 80/02 – др закон, 135/04, 62/06, 65/06 – испр, 31/09, 44/09, 18/10, 50/11, 91/11). Наиме, у члану 1 став 2 Закона о порезу на доходак грађана стоји: “Опорезивање дохотка грађана уређује се искључиво овим законом.”

Поставља се питање да ли се „нето приход“ који се оспореним Законом смањује (а у ствари, опорезује) може сматрати приходом чије опорезивање може да буде уређено искључиво Законом о порезу на доходак грађана? У то не може бити никакве сумње, уколико се прочита одредба из члана 2 став 1 Закона о порезу на доходак грађана, у којој стоји да се „порез на доходак грађана плаћа на приходе из свих извора, сем оних који су посебно изузети овим законом.“ Најважнији такав приход је зарада коју тај закон дефинише у члану 13. Став 1 члана 13 гласи: „Под зарадом у смислу овог закона, сматра се зарада која се остварује по основу радног односа, дефинисана законом којим се уређују радни односи и друга примања запосленог“ (закон на који се упућује овим чланом је Закон о раду, у којем је зарада дефинисана). Став 2 истог члана у зараду укључује и друга примања (нпр. по уговору о делу или о допунском раду) и у њему је предвиђено да се “зарадом, у смислу овог закона, сматрају и уговорена накнада и друга примања која се остварују обављањем привремених и повремених послова на основу уговора закљученог непосредно са послодавцем.”

Истовремено, оспорени Закон у члану 2, тач. 7 одређује нето приход (који заправо представља пореску основицу) као “збир нето зараде и нето другог примања остварен код свих исплатилаца прихода”, дакле као збир дела зараде која се по Закону о порезу на доходак дефинише као зарада у члану 12, ст. 1 и другог примања које се дефинише као зарада по члану 12, ст. 2 истог закона.

Из цитираних одредаба чланова Закона о порезу на доходак грађана и Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, јасно произлази следеће:

–        Приходи који се Законом о умањењу нето прихода лица у јавном сектору (чл. 2), како то еуфемистички вели законодавац, “смањују”, а заправо се опорезују, представљају оно што Закон о порезу на доходак грађана сматра приходом грађана (зарадом, или прецизније делом зараде);

–        Законом о порезу на доходак грађана се у чл. 1, ст. 2 изричито каже да се опорезивање дохотка (односно опорезивих прихода грађана) може уређивати искључиво овим законом;

–        Реч је, дакле, о системском закону изван којег није могуће опорезовати било који доходак или приход грађана.

Пошто Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору управо то чини, јасно је да се његовим одредбама нарушава јединство правног поретка Републике Србије, које Устав РС на два места изричито наводи као неприкосновено уставно начело.

Заштитом овог начела Уставни суд се позабавио у неколико својих одлука (вид. примера ради, IУз-27/2011 од 03.10.2013; IУз-17/2011 од 23.5.2013; IУз-225/2005 од 19.4.2012; IУз-82/2009 од 12.07.2012) и то из сличних разлога који су управо наведени као разлози за неуставност поменутих чланова оспореног Закона. На основу досадашње праксе Уставног суда, која се у тим одлукама „препознаје“, може слободно да се констатује како је Уставни суд развио доктрину о томе шта заправо значи начело јединствености правног поретка. Ако нам је дозвољено да интерпретирамо ову доктрину, она се састоји од неколико упоришних тачака.

Прво, премда Устав РС не познаје (формалну) разлику између закона, па ни између тзв. системских и обичних закона (разлику у правној снази закона), у садржинском смислу та разлика постоји управо због тога што Устав познаје начело јединствености правног поретка. Пошто ово начело, према оправданом ставу Уставног суда значи да „сва наведена уставна и законска решења чине међусобну правну целину“, оно имплицира да се поменута разлика може повући у садржинском смислу, тј. да (садржински посматрано) постоји разлика између системских закона и обичних закона. Системски закони су они закони који на целовит начин уређују извесну област, док обични закони то не чине.

Друго, међусобни однос самих системских закона мора да буде такав да између њих постоји усклађеност, али и начелно непреклапање. Уставни суд то формулише у једној од својих одлука на следећи начин: „(У)ставно начело јединства правног поретка подразумева међусобну усклађеност свих правних прописа у оквиру правног система Републике Србије, што начелно искључује могућност да се законом којим се уређује једна правна област могу мењати, односно допуњавати поједина законска решења садржана у закону којим се уређује друга правна област“ (IУз – 225/2005 од 19.4.2012. – Сл. гласник бр. 57/2012).

Треће, однос системских закона и посебних закона, који би у односу на њих представљали изузетак, је другачији него што је то однос обичног закона и lex specialis-а у односу на тај обичан закон. Како то Уставни суд у једној од својих одлука образлаже, да би „одређени закон садржавао посебна правила и правне изузетке у односу на системске законе у одређеној области ….законодавац са становишта Устава и правног поретка Републике Србије мора преиспитати у поступку прописивања тих посебних правила и правних изузетака испуњеност одређених предуслова.“ Надаље, Уставни суд прецизира три таква предуслова, од којих је за овај случај најважнији да законодавац мора „прецизно…сагледати да ли се посебна правила и правни изузеци у потпуности ослањају на системска правила“ (IУз 27/2011 од 3.10.2013. – Сл. гласник бр. 97/2013).

У случају закона чија се уставност овом иницијативом оспорава, системски закон (тј. Закон о порезу на доходак грађана) је изричито искључио могућност lex specialis-а у материји коју он уређује. На тај начин не постоји могућност да се било који посебан закон у овој материји „у потпуности ослања на системска правила“. Пошто Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору представља, како смо то напред образложили, посебан закон у односу на системски Закон о порезу на доходак грађана, из тога директно произлази да је он у супротности с начелом јединствености правног поретка Републике Србије, тј. с чланом 4 ст. 1 и чланом 194 ст. 1 Устава РС који прописују да је „правни поредак Републике Србије јединствен.“

 

Ad. 2. Оспорени Закон, као специфичан порески закон, морао би посебно да буде у складу с чланом 91 ст. 2 Устава, који предвиђа да је „обавеза плаћања пореза и других дажбина општа и заснива се на економској моћи обвезника.“ Наведена уставна одредба је по својој суштини антидискриминаторна („обавеза плаћања пореза … је општа“), али допушта и један изузетак од тог начела општости у пореској материји. То је економска моћ обвезника. A contrario, ниједан други критеријум, мерило или разлог не могу да дискриминишу пореске обвезнике, тј. да пореску обавезу од опште „претворе“ у партикуларну. Примера ради, ни пол, ни политичко уверење, ни верска припадност, ни физичке карактеристике, па напосле ни „врста“ послодавца код којег је порески обвезник запослен, начелно не смеју да умање или да увећају његову пореску обавезу у односу на неко друго лице које има исту економску моћ као и он.

Међутим, оспорени Закон управо то чини у члану 1 ст. 1 у којем одређује ко су обвезници умањења односно „солидарног пореза“: „Овим законом уређује се умањење нето зараде и нето других примања запослених, односно ангажованих лица у јавном сектору Републике Србије…“, да би се даље у истом члану, као и у чл. 2 (тач. 1, подтач. 1-6) ближе дефинисало шта је то јавни сектор у смислу овог Закона (то је иначе једна додатна дискриминација, којом се у иницијативи нећемо детаљније бавити). Два лица потпуно исте економске моћи (нпр. с истим зарадама и на истим радним местима) по оспореном Закону неће, дакле, бити на исти начин опорезована. Штавише, једно од њих (оно које није запослено у јавном сектору) уопште неће бити опорезовано, док ће друго (запослено у јавном сектору) платити „солидарни порез“.

Истини за вољу, треба размотрити један аргумент који предлагач закона износи у образложењу предлога закона, а који би евентуално могао да отклони приговор који је управо изнесен. Да ли можда „економску моћ“ коју Устав помиње као једини могући разлог за дискриминацију пореских обвезника представља радно место запосленог у јавном сектору чији је месечни нето приход већи од 60.000 динара (мања примања нису опорезована)? Односно, да ли је ово радно место другачије у односу на оно у приватном сектору са истим примањима? У образложењу оспореног закона наводи се да је радно место у јавном сектору мање ризично тј. теже се губи, а да су зараде знатно веће него у приватном сектору. Други разлог може само да буде разлог за смањење бруто зарада, које држава као послодавац може да оствари, како смо то већ и поменули, на другачији начин и у границама закона и Устава, али не може да буде разлог за увођење дикриминаторског пореског облика. Међутим, први разлог („сигурност радног места“) би можда могао да се посматра као део економске моћи запослених у јавном сектору, те да се новоустановљени порез „схвати“ као премија за сигурно радно место чији еквивалент не постоји у приватном сектору. Проблем са овим расуђивањем је што ни Устав, ни Закон о раду не праве разлику између радног места у јавном и приватном сектору. Такође, ови акти не познају ни категорију „ризичног“ и „сигурног“ радног места. То што је, фактички посматрано, радно место у јавном сектору „сигурније“, последица је двају облика незаконитости: с једне стране, држава, као послодавац, не само да запошљава по партијској линији, већ и ретко посеже за отказом, иако у великом броју случајева постоји бар неки од законских услова за такву меру; с друге стране, приватни послодавци често посежу за отказом, иако у великом броју случајева није испуњен ниједан законом прописан услов. Стога, „сигурност“ радног места у јавном сектору, која проистиче из незаконитог поступања послодаваца, не може бити квалификована као посебна врста „економске моћи“ која би представљала уставни основ за овај вид дискриминаторског опорезивања.

Илуструјмо дискриминаторски потенцијал оспореног Закона и једним примером. Хипотетички (а заправо врло вероватно) може да се појави појединачни случај два лица потпуно исте економске моћи, истог занимања, који раде на истим радним местима и који ће обавити исти, заједнички посао, од којих ће једно лице да плати „солидарни порез“ а друго не. И то ће се десити само због тога што је једном од њих послодавац правно лице из тзв. јавног сектора, а другом није. Замислимо већ помињани пример средњошколског професора, запосленог у државној гимназији, који напише средњошколски уџбеник из математике, који објави Завод за уџбенике (или неко друго правно лицу које по оспореном Закону припада тзв. јавном сектору). Већ смо утврдили да ће, уколико износ ауторског хонорара прелази одређену висину, аутору бити „смањен“ хонорар, тј. аутор ће платити „солидарни порез“ по оспореном Закону. Уколико се заједно с њим, као коаутор уџбеника, појави и његов колега, који је запослен као професор у приватној гиманзији, он ће само због те чињенице да није запослен у јавном сектору бити поштеђен плаћања тог истог пореза за исти рад на том истом уџбенику из математике! Не изненађује онда што државни секретар Министарства финансија у изјави коју смо поменули на самом почетку ове иницијативе каже дословно како „солидарни порез“ није ни правичан ни фер. Разликовање пореског статуса двојице пореских обвезника који су у потпуно истој правној ситуацији нема ни рационалног ни правног оправдања. Тај пример је нажалост само једна од могућих илустрација за дискриминацију коју изазива примена овог Закона, а која је супротна, како општој уставној норми која забрањује сваку дискриминацију (чл. 21. ст. 1. и 3. Устава РС), тако и одредби члана 91. ст. 2. која нарочито наглашава да је пореска обавеза општа и да је једина допуштена „дискриминација“ у извршавању пореске обавезе она која је заснована на економској моћи обвезника.

Најзад, будући да је неизвесно колико дуго овај закон може остати на снази, неки од његових дугорочних ефеката могу се, у смислу члана 56, став 1, Закона о Уставном суду (Службени гласник РС, бр. 109/2007, 99/2011, 18/13-Одлука УС) окарактерисати као „неотклоњиве штетне последице“. У досадашњој пракси, Суд „неотклоњивост“ није сводио само на одсуство правних механизама за накнадну заштиту повређених права, већ је узимао у обзир и могуће негативне последице које би примена једног неуставног закона оставила по друштво као целину. Тако је у скорашњем предмету IУз-68/2013 донео решење о покретању поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 103. став 1. и чл. 105. и 106. Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11 и 121/12) и при том је обуставио извршење појединачних аката или радњи, предузетих на основу наведених одредаба, сматрајући „да би применом оспорених одредаба Закона могле наступити неотклоњиве штетне последице по друштво у целини.“ По речима Суда, „до тога би могло да дође јер се превођењем права коришћења у право својине стиче право располагања на грађевинском земљишту без икаквих законских ограничења.“ Без обзира што је у случају тако преведеног, па отуђеног грађевинског земљишта правно могућ повраћај у пређашње стање, Суд је, ипак, био на становишту да се „последице утврђивања евентуалне неуставности оспорених одредаба Закона не би могле накнадно отклонити.“ У случају Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, установљени порески намет би могао имати погубне дугорочне последице по функционисање виталних институтција и установа у јавном сектору, као што су универзитети, институти, судови, тужилаштва, здравствене институције и установе културе. Не само да дугорочна примена овога Закона готово извесно води даљем одливу најбољих научника, стручњака и уметника, већ у доброј мери онемогућава и тренутно нормално функционисање поменутих државних институција и установа. Стога и у овом случају постоје ваљани разлози за закључак да би применом оспорених одредаба Закона могле наступити „неотклоњиве штетне последице по друштво у целини.“

III

На крају желимо да нагласимо и следеће. Може да се замисли читав низ циљева и разлога због којих би неки закон био у несагласности с Уставом Србије. Рецимо, закон који би за циљ имао насилну асимилацију одређене етничке групе или научну или уметничку цензуру био би закон чији је циљ неуставан. Међутим, Устав РС не ограничава доносиоце општих аката само у погледу циљева. Тако на пример, циљ да се повећа природни прираштај становништва у Србији је у складу с Уставом и штавише у ширем смислу сасвим оправдан. Али ако би законодавац тај циљ настојао да оствари путем закона којим се уводи забрана запошљавања жена до 30 године, он би јасно био неуставан. Дакле, чак и ако је циљ једног прописа уставан и легитиман, средства којима се то постиже могу бити неуставна. Уставне норме имају сврху да доносиоце општих аката подједнако ограниче како у погледу циљева којима теже тако и у погледу средстава, начина којима се ти циљеви остварују. Устав, као највиши правни акт и као својеврсна устава свеколикој власти (па и законодавној) не ограничава ту власт само у погледу циљева.

Циљ овог закона (основни разлог), а који законотворац наводи у свом образложењу, јесте „смањење буџетског дефицита и омогућавање фунционисања Републике Србије“. Овај циљ је у потпуности оправдан и у складу је с Уставом. Штавише, тај циљ је готово нужна потреба. Међутим, како је већ на неколико места речено, када је реч о расходима за зараде у јавном сектору држава тај циљ може да постигне на уставан и законит начин, тако што ће законом (нпр. Законом о утврђивању максималне зараде у јавном сектору), уредбама и другим правним актима да ограничи (па и смањи) бруто зараде запослених у јавном сектору. Због чега државни органи (Влада и Народна скупштина РС) нису изабрали уставни пут да би остварили ове легитимне циљеве, негу су кренули неуставном пречицом није питање за подносиоце ове иницијативе, а ни за Уставни суд. Али важно питање и за нас и за Уставни суд јесте да ли оправдани циљеви смеју и могу да се остварују нелегалним и неуставним средствима. Ми верујемо да не могу.

Имајући у виду напред изнето, предлажемо да Уставни суд Србије:

1. прихвати ову иницијативу и донесе решење којим се покреће поступак за оцену уставности и законитости Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору (Сл. гласник РС, број 108/13);
2. на основу члана 56, став 1 Закона о Уставном суду (Службени гласник РС, бр. 109/2007, 99/2011, 18/13-Одлука УС), до доношења коначне одлуке обустави извршење појединачних аката и радњи предузетих на основу Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору (Сл. гласник РС, број 108/13), јер би њиховим извршавањем могле наступити неотклоњиве штетне последице;
3. донесе одлуку да одредбе из чланова 1, 2 и 3 Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору (Сл. гласник РС, број 108/13) нису у сагласности с Уставом Републике Србије.

 

У Београду, 18.02.2014. године