Иницијатива за оцену уставности Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору

У Политици је данас (25. фебруар 2014) објављен ауторски текст Дарка Симовића, ванредног професора Криминалистичко-полицијске академије, насловљен Колика је цена принципијелности универзитетских професора?. Иза тенденциозног и вишезначног наслова се крије галиматијас морализаторских и правних псеудоаргумената против иницијативе за оцену уставности Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору.

Морализаторски аргументи су махом садржани у првом и последњем пасусу текста и терете ”универзитетске професоре” (ваљда све) због тога што ”реагују тек у ситуацији када су погођени њихови материјални интереси”. Реакција ”универзитетских професора” је по његовом суду изостала у случајевима ”реизбора судија, Бриселског споразума, Статута АП Војводине”. Наводи Симовића су у најбољем случају погрешни, ако не и злонамерни. Злонамерност се може наслутити на основу лакоће којом се може доћи до информација о учешћу ”универзитетских професора” у поменутим ”случајевима”. Довољно је наиме искористити било који савремени интернет претраживач да се дође до следећих резултата у вези с неким од поменутих случајева који су спорни са становишта уставности и законитости: Реизбор судија: Apel stručne političkoj i opštoj javnosti. Статут АП Војводине: Odluka o ustavnosti Statuta Vojvodine do kraja godine. Толико о псеудоморалној, тј. о морализаторској аргументацији.

Симовићева правна (такође псеудо)аргументација се састоји у невештом излагању три основна става. Служећи се скромним реторичким триковима, аутор недугог чланка погрешно представља безмало сваки аргумент у иницијативи, како би направио простор за своје ”оригиналне” примедбе које су већ у тексту иницијативе размотрене и аргументовано оспорене.

а) Прва примедба се састоји у томе да је спорно да ли је ”умањење нето прихода лица у јавном сектору” врста пореза. Овим проблемом смо се позабавили како у иницијативи тако и у једном претходном посту (линк). Спорност пореског карактера умањења прихода, додуше, не спречава Симовића да у чланку упорно говори о солидарном порезу, те изгледа да ни он сам није уверен да је реч о некој другој, непореској врсти умањења прихода.

б) Друга примедба се тиче тврдње подносилаца иницијативе да је Закон у супротности с уставним начелом јединствености правног поретка (члан 4, став 1 и члан 194, став 1 Устава РС). Аргументи које Симовић супротставља тој тврдњи су следећи: ”претходно донети закон не може ограничити законодавца да исто питање накнадно уреди на другачији начин”, ”начело lex specialis derogat legi generali не може бити оспорен”. ”Незнатан” проблем за Симовићеву аргументацију јесте да се у иницијативи не тврди нити да законодавац не може уредити исто питање на другачији начин, нити да посебни закон не може дерогирати општи закон. Обе тврдње су изричито наведене и оспорене у иницијативи, те се аутор лапидарног критичког текста морално-правног карактера у то могао и уверити читајући иницијативу:

Први разлог због којег је оспорени Закон, тачније одредбе којима се уређује питање „пореске основице“ и пореске стопе (члан 2, став 1 тач. 3-9, и став 2, као и члан 3) неуставан, јесте да он крши уставно начело јединства правног поретка Републике Србије (члан 4, став 1 и члан 194 став 1). Због чега овај Закон нарушава поменуто јединство? Разлог је у томе, што се материја опорезивања дохотка (и свих других сродних прихода) у Србијиискључиво уређује Законом о порезу на доходак грађана (Службени гласник РС, бр. 24/01, 80/02, 80/02 – др закон, 135/04, 62/06, 65/06 – испр, 31/09, 44/09, 18/10, 50/11, 91/11). Наиме, у члану 1 став 2 Закона о порезу на доходак грађана стоји: “Опорезивање дохотка грађана уређује се искључиво овим законом.”

Поставља се питање да ли се „нето приход“ који се оспореним Законом смањује (а у ствари, опорезује) може сматрати приходом чије опорезивање може да буде уређено искључиво Законом о порезу на доходак грађана? У то не може бити никакве сумње, уколико се прочита одредба из члана 2 став 1 Закона о порезу на доходак грађана, у којој стоји да се „порез на доходак грађана плаћа на приходе из свих извора, сем оних који су посебно изузети овим законом.“ Најважнији такав приход је зарада коју тај закон дефинише у члану 13. Став 1 члана 13 гласи: „Под зарадом у смислу овог закона, сматра се зарада која се остварује по основу радног односа, дефинисана законом којим се уређују радни односи и друга примања запосленог“ (закон на који се упућује овим чланом је Закон о раду, у којем је зарада дефинисана). Став 2 истог члана у зараду укључује и друга примања (нпр. по уговору о делу или о допунском раду) и у њему је предвиђено да се “зарадом, у смислу овог закона, сматрају и уговорена накнада и друга примања која се остварују обављањем привремених и повремених послова на основу уговора закљученог непосредно са послодавцем.”

Истовремено, оспорени Закон у члану 2, тач. 7 одређује нето приход (који заправо представља пореску основицу) као “збир нето зараде и нето другог примања остварен код свих исплатилаца прихода”, дакле као збир дела зараде која се по Закону о порезу на доходак дефинише као зарада у члану 12, ст. 1 и другог примања које се дефинише као зарада по члану 12, ст. 2 истог закона.

Из цитираних одредаба чланова Закона о порезу на доходак грађана и Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, јасно произлази следеће:

–        Приходи који се Законом о умањењу нето прихода лица у јавном сектору (чл. 2), како то еуфемистички вели законодавац, “смањују”, а заправо се опорезују, представљају оно што Закон о порезу на доходак грађана сматра приходом грађана (зарадом, или прецизније делом зараде);

–        Законом о порезу на доходак грађана се у чл. 1, ст. 2 изричито каже да се опорезивање дохотка (односно опорезивих прихода грађана) може уређивати искључиво овим законом;

–        Реч је, дакле, о системском закону изван којег није могуће опорезовати било који доходак или приход грађана.

Пошто Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору управо то чини, јасно је да се његовим одредбама нарушава јединство правног поретка Републике Србије, које Устав РС на два места изричито наводи као неприкосновено уставно начело. Заштитом овог начела Уставни суд се позабавио у неколико својих одлука (вид. примера ради, IУз-27/2011 од 03.10.2013; IУз-17/2011 од 23.5.2013; IУз-225/2005 од 19.4.2012; IУз-82/2009 од 12.07.2012) и то из сличних разлога који су управо наведени као разлози за неуставност поменутих чланова оспореног Закона. На основу досадашње праксе Уставног суда, која се у тим одлукама „препознаје“, може слободно да се констатује како је Уставни суд развио доктрину о томе шта заправо значи начело јединствености правног поретка. Ако нам је дозвољено да интерпретирамо ову доктрину, она се састоји од неколико упоришних тачака.

Прво, премда Устав РС не познаје (формалну) разлику између закона, па ни између тзв. системских и обичних закона (разлику у правној снази закона), у садржинском смислу та разлика постоји управо због тога што Устав познаје начело јединствености правног поретка. Пошто ово начело, према оправданом ставу Уставног суда значи да „сва наведена уставна и законска решења чине међусобну правну целину“, оно имплицира да се поменута разлика може повући у садржинском смислу, тј. да (садржински посматрано) постоји разлика између системских закона и обичних закона. Системски закони су они закони који на целовит начин уређују извесну област, док обични закони то не чине.

Друго, међусобни однос самих системских закона мора да буде такав да између њих постоји усклађеност, али и начелно непреклапање. Уставни суд то формулише у једној од својих одлука на следећи начин: „(У)ставно начело јединства правног поретка подразумева међусобну усклађеност свих правних прописа у оквиру правног система Републике Србије, што начелно искључује могућност да се законом којим се уређује једна правна област могу мењати, односно допуњавати поједина законска решења садржана у закону којим се уређује друга правна област“ (IУз – 225/2005 од 19.4.2012. – Сл. гласник бр. 57/2012).

Треће, однос системских закона и посебних закона, који би у односу на њих представљали изузетак, је другачији него што је то однос обичног закона и lex specialis-а у односу на тај обичан закон. Како то Уставни суд у једној од својих одлука образлаже, да би „одређени закон садржавао посебна правила и правне изузетке у односу на системске законе у одређеној области ….законодавац са становишта Устава и правног поретка Републике Србије мора преиспитати у поступку прописивања тих посебних правила и правних изузетака испуњеност одређених предуслова.“ Надаље, Уставни суд прецизира три таква предуслова, од којих је за овај случај најважнији да законодавац мора „прецизно…сагледати да ли се посебна правила и правни изузеци у потпуности ослањају на системска правила“ (IУз 27/2011 од 3.10.2013. – Сл. гласник бр. 97/2013).

У случају закона чија се уставност овом иницијативом оспорава, системски закон (тј. Закон о порезу на доходак грађана) је изричито искључио могућност lex specialis-а у материји коју он уређује. На тај начин не постоји могућност да се било који посебан закон у овој материји „у потпуности ослања на системска правила“. Пошто Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору представља, како смо то напред образложили, посебан закон у односу на системски Закон о порезу на доходак грађана, из тога директно произлази да је он у супротности с начелом јединствености правног поретка Републике Србије, тј. с чланом 4 ст. 1 и чланом 194 ст. 1 Устава РС који прописују да је „правни поредак Републике Србије јединствен.“

в) Трећа ”значајна” примедба коју Симовић излаже, састоји се у томе да запослење у јавном сектору нужно указује на ”финансијску моћ” у смислу члана 91, става 2 Устава РС такође у потпуности пренебрегава аргументацију из иницијативе у којој је изричито наведено да третирање запослења у јавном сектору као ”финансијске моћи” може бити искључиво последица незаконитог поступања државе као послодавца и недржавних субјеката као послодаваца:

Истини за вољу, треба размотрити један аргумент који предлагач закона износи у образложењу предлога закона, а који би евентуално могао да отклони приговор који је управо изнесен. Да ли можда „економску моћ“ коју Устав помиње као једини могући разлог за дискриминацију пореских обвезника представља радно место запосленог у јавном сектору чији је месечни нето приход већи од 60.000 динара (мања примања нису опорезована)? Односно, да ли је ово радно место другачије у односу на оно у приватном сектору са истим примањима? У образложењу оспореног закона наводи се да је радно место у јавном сектору мање ризично тј. теже се губи, а да су зараде знатно веће него у приватном сектору. Други разлог може само да буде разлог за смањење бруто зарада, које држава као послодавац може да оствари, како смо то већ и поменули, на другачији начин и у границама закона и Устава, али не може да буде разлог за увођење дикриминаторског пореског облика. Међутим, први разлог („сигурност радног места“) би можда могао да се посматра као део економске моћи запослених у јавном сектору, те да се новоустановљени порез „схвати“ као премија за сигурно радно место чији еквивалент не постоји у приватном сектору. Проблем са овим расуђивањем је што ни Устав, ни Закон о раду не праве разлику између радног места у јавном и приватном сектору. Такође, ови акти не познају ни категорију „ризичног“ и „сигурног“ радног места. То што је, фактички посматрано, радно место у јавном сектору „сигурније“, последица је двају облика незаконитости: с једне стране, држава, као послодавац, не само да запошљава по партијској линији, већ и ретко посеже за отказом, иако у великом броју случајева постоји бар неки од законских услова за такву меру; с друге стране, приватни послодавци често посежу за отказом, иако у великом броју случајева није испуњен ниједан законом прописан услов. Стога, „сигурност“ радног места у јавном сектору, која проистиче из незаконитог поступања послодаваца, не може бити квалификована као посебна врста „економске моћи“ која би представљала уставни основ за овај вид дискриминаторског опорезивања.

”Аподиктичан став” подносилаца иницијативе који Симовићу смета је, како показују претходни редови, заснован на аргументима у прилог тврдњама које су у иницијативи изнете. Оставимо по страни чињеницу да су иницијативу потписали не само професори већ и лекари, судије, државни службеници, тужиоци, па и лица запослена у приватном сектору, професори приватних факултета и бројни други који нису погођени солидарним порезом. Уколико је тачно да ”многи угледни професори” нису подржали иницијативу (потписом) као што Симовић каже, разлог за изостанак подршке свакако нису псеудоаргументи које он излаже, свесно занемарујући наводе у иницијативи. То су уосталом исти универзитетски професори које Симовић генерички дискредитује у првом пасусу чланка, оптужујући их неоправдано за инерцију и опортунизам.

Коначно, лицемерна и морализаторска збуњеност аутора социјалног памфлета над бројем потписника иницијативе ”у друштву у коме већина становништва живи на ивици егзистенције” је такође адресирана у иницијативи:

На крају желимо да нагласимо и следеће. Може да се замисли читав низ циљева и разлога због којих би неки закон био у несагласности с Уставом Србије. Рецимо, закон који би за циљ имао насилну асимилацију одређене етничке групе или научну или уметничку цензуру био би закон чији је циљ неуставан. Међутим, Устав РС не ограничава доносиоце општих аката само у погледу циљева. Тако на пример, циљ да се повећа природни прираштај становништва у Србији је у складу с Уставом и штавише у ширем смислу сасвим оправдан. Али ако би законодавац тај циљ настојао да оствари путем закона којим се уводи забрана запошљавања жена до 30 године, он би јасно био неуставан. Дакле, чак и ако је циљ једног прописа уставан и легитиман, средства којима се то постиже могу бити неуставна. Уставне норме имају сврху да доносиоце општих аката подједнако ограниче како у погледу циљева којима теже тако и у погледу средстава, начина којима се ти циљеви остварују. Устав, као највиши правни акт и као својеврсна устава свеколикој власти (па и законодавној) не ограничава ту власт само у погледу циљева.

Циљ овог закона (основни разлог), а који законотворац наводи у свом образложењу, јесте „смањење буџетског дефицита и омогућавање фунционисања Републике Србије“. Овај циљ је у потпуности оправдан и у складу је с Уставом. Штавише, тај циљ је готово нужна потреба. Међутим, како је већ на неколико места речено, када је реч о расходима за зараде у јавном сектору држава тај циљ може да постигне на уставан и законит начин, тако што ће законом (нпр. Законом о утврђивању максималне зараде у јавном сектору), уредбама и другим правним актима да ограничи (па и смањи) бруто зараде запослених у јавном сектору. Због чега државни органи (Влада и Народна скупштина РС) нису изабрали уставни пут да би остварили ове легитимне циљеве, негу су кренули неуставном пречицом није питање за подносиоце ове иницијативе, а ни за Уставни суд. Али важно питање и за нас и за Уставни суд јесте да ли оправдани циљеви смеју и могу да се остварују нелегалним и неуставним средствима. Ми верујемо да не могу.

Симовићев текст додатно пати од бројних проблема који се тичу теорије права и теорије уставног права. Примера ради,  у тексту од неколико стотина словних знакова аутор успева да искористи сасвим различите критеријуме тумачења Устава и  спорног закона; једном је доследан текстуалиста – када тврди да закон о умањењу нето прихода није порески закон на основу формулације садржане у самом закону, други пут је доследан интенционалиста – када тврди да уставност закона треба ценити на основу његове замишљене друштвене користи. Тој врсти спорења није место у овом тексту.

Остаје нам да закључимо да је псеудополемички манифест социјалне одговорности (тешко је сместити текст у један тачно одређени жанр) Дарка Симовића незнавен покушај да се дискредитује баш ова иницијатива (која иначе није једина иницијатива за оцену оставности спорног закона)  на основу произвољних тврдњи и ставова који су, парадоксално, у иницијативи већ размотрени.

С уважавањем,

Подносиоци инцијативе